L’avant-projet de décret de la FWB qui vise à réformer les médias de proximité a été soumis à l’avis de la section Législation du Conseil d’Etat. Nous l’avons lu pour vous, en voici la synthèse.

On rappelle d’abord que le rôle du Conseil d’Etat n’est pas de se prononcer sur l’opportunité de choix politiques mais sur la conformité, en droit, des mesures envisagées. L’avis rendu par le Conseil d’Etat le 25 décembre dernier se limite à examiner les questions de compétence, de fondement juridique et de formalités.

Tenir compte de l’EMFA

Le Conseil d’Etat examine d’abord la conformité du texte avec les nouvelles dispositions européennes en matière de pluralisme des médias. Le règlement européen sur la liberté des médias (EMFA), entré en vigueur en août dernier, prévoit que lorsqu’un Etat (ou ici la FWB) prend des mesures « susceptibles d’avoir une incidence sur le pluralisme des médias ou l’indépendance éditoriale des fournisseurs de services de médias opérant dans le marché intérieur » elles doivent être « dûment justifiées et proportionnées. Ces mesures sont motivées, transparentes, objectives et non discriminatoires ».

Le Conseil d’Etat considère que cette obligation n’est pas rencontrée par le texte de réforme des MDP en projet : « En l’espèce, au vu de la limitation à huit du nombre de médias de proximité « autorisés », de l’obligation de couvrir l’ensemble des communes de la zone de couverture et de l’impact potentiel d’une telle obligation sur les choix éditoriaux, du choix du critère provincial et de l’abrogation de la disposition prévoyant l’indexation de subventions de fonctionnement octroyées aux médias de proximité, le texte en projet n’est pas exempt du risque de porter atteinte au pluralisme des médias ou à l’indépendance éditoriale des médias de proximité ».

Et le Conseil d’État conclut sur ce point que « L’auteur de l’avant-projet doit donc spécialement veiller à ce que les dispositions en projet soient dûment justifiées et proportionnées, motivées, transparentes et non discriminatoires ».

Autre point sur lequel aux yeux du Conseil d’Etat le règlement européen n’est pas suffisamment pris en compte : le financement des Médias de proximité.

L’EMFA indique en la matière : « Les États membres veillent à ce que les procédures de financement des fournisseurs de médias de service public soient fondées sur des critères transparents et objectifs préalablement établis. Ces procédures de financement garantissent que les fournisseurs de médias de service public disposent de ressources financières suffisantes, durables et prévisibles correspondant à l’accomplissement de leur mission de service public et leur permettant de se développer dans le cadre de celle-ci. Ces ressources financières sont de nature à permettre que l’indépendance éditoriale des fournisseurs de médias de service public est préservée ».

L’analyse que fait le Conseil d’Etat du cadre de financement (actuel et futur) des médias de proximité est qu’il laisse au Gouvernement une très large marge de manœuvre, tant sur les montants que sur les critères de subventionnement. Au regard de ces larges habilitations dont dispose le Gouvernement, le Conseil d’Etat, vu les règles européennes, lui prescrit de « s’assurer, dans la mise en œuvre de celles-ci, que les subventions octroyées aux médias de proximité seront suffisantes, durables et prévisibles, correspondront à l’accomplissement de leur mission de service public en ce compris leur obligation nouvelle de couvrir l’ensemble de leur zone de couverture, leur permettront de se développer dans le cadre de celle-ci et seront de nature à permettre que l’indépendance éditoriale des fournisseurs de médias de proximité soit préservée ». De même, le Gouvernement devra « démontrer » que la suppression de l’indexation des subventions « n’est pas de nature à porter atteinte à l’obligation imposée aux États membres » par le règlement européen.

« Standstill »

L’avant-projet de réforme des médias de proximité relève des matières culturelles, qui sont des composantes des droits économiques, sociaux et culturels consacrés par l’article 23 de la Constitution. Cet article contient « une obligation de standstill qui interdit au législateur compétent de réduire significativement, sans justification raisonnable, le degré de protection offert par la législation applicable » ; et si un recul significatif est opéré, il doit « poursuivre un objectif légitime et être proportionné au regard de cet objectif ».

Le Conseil d’Etat relève à ces égard deux difficultés : si l’avant-projet prévoit le passage de 12 à 8 médias de proximité et l’obligation pour eux de couvrir toute leur zone de diffusion, rien ne garantit que toutes les communes relèveront bien d’une zone de diffusion. Autrement dit, certaines pourraient ne plus être couvertes par aucun MDP.  « Une telle modification du décret en vigueur est susceptible de constituer un recul dans le droit à l’épanouissement culturel et social du public au regard du régime en vigueur qui ne comporte aucune limitation en termes de nombre d’« autorisations » de médias de proximité, actuellement au nombre de douze. Cette absence de limitation est de nature à garantir une offre qui présente plus de chance de s’avérer nombreuse, diversifiée, pluraliste et libre que dans le système prévu par le texte en projet ».

Le Conseil d’Etat considère « qu’au stade préventif auquel elle intervient et n’ayant pas une connaissance des éléments concrets de nature à permettre d’évaluer avec précision l’impact des mesures envisagées, la section de législation n’est pas en mesure de se prononcer avec certitude sur la question de savoir si les mesures en projet impliquent un recul dans le droit à l’épanouissement culturel et social du public et si celui-ci présente un caractère significatif ».

Le Conseil d’état prend acte des explications données par le Gouvernement mais indique que « si le dispositif en projet devait impliquer une diminution de l’étendue globale des zones de couverture par rapport à la situation actuelle, ce recul apparaitrait problématique ». Il demande dès lors au Gouvernement de compléter l’exposé des motifs sur ce point.

La seconde difficulté relevée par le Conseil d’Etat au regard de l’obligation de « standstill » concerne le financement des MDP, plus précisément la suppression de l’indexation de leurs subventions :  le Conseil d’Etat relève qu’à ce sujet, l’exposé des motifs et le commentaire de l’article ne comportent « aucune justification ». Et la note au Gouvernement qui présente la fin de l’indexation « comme une mesure d’économie prévue dans le cadre du contexte de responsabilisation budgétaire que connait la Fédération Wallonie-Bruxelles » est « insuffisante et doit être mieux étayée au moyen de données objectives quant aux effets de la mesure envisagée sur les médias de proximité, de manière à établir la proportionnalité de la mesure envisagée ». Le Conseil d’Etat insiste : « Il appartient par conséquent à l’auteur de l’avant-projet de justifier plus avant l’abrogation de l’indexation envisagée au regard de l’article 23 de la Constitution ».

Légalité et égalité

Dans les matières culturelles, les principes d’égalité, de légalité et de non-discrimination doivent être respectés. Ce qui, au terme de l’analyse du Conseil d’Etat, implique notamment que le législateur doit « fixer lui-même par décret les éléments principaux de ce régime. Toute habilitation donnée au Gouvernement ne peut porter en ces matières que sur des modalités accessoires ». Autrement dit, il n’est pas suffisant que l’avant-projet prévoie les grands principes (comme le passage de 12 à 8 MDP) et confie pour le surplus leur exécution au Gouvernement. Le Conseil d’Etat relève en outre que « l’avant-projet de décret est en défaut de déterminer les critères, les principes ou le mécanisme qui devront être mis en œuvre afin de sélectionner un ou, le cas échéant, deux médias, parmi plusieurs candidats qui solliciteraient une « autorisation » pour une même province ou pour la Région de Bruxelles-Capitale ».

En matière de zones de couverture également « au regard du principe d’égalité et de non-discrimination, la section de législation n’aperçoit pas les motifs susceptibles de justifier raisonnablement la différence de traitement qui serait opérée entre les habitants de différentes communes, selon que cette commune est ou non reprise dans une zone de couverture. Le dispositif sera réexaminé à la lumière de cette observation et l’exposé des motifs dûment complété en conséquence ».

Le Conseil d’Etat indique encore que la mesure visant à limiter à 12 personnes la composition des conseils d’administration doit également être justifiée dans l’avant-projet, ce qui n’est actuellement pas le cas.

En synthèse

Cet avis de 17 pages du Conseil d’Etat va-t-il être pris en compte ? Et dans quelle mesure ? On rappelle que le Gouvernement n’est pas tenu de s’y conformer, mais qu’il prend alors le risque de recours. En commission Médias de la FWB ce mardi 13 janvier, en réponse à une question à ce sujet (les parlementaires ayant appris l’existence de l’avis le matin même dans la presse) la ministre Galant a déclaré :  « nous travaillons en étroite collaboration avec mon administration afin de répondre de manière rigoureuse à l’ensemble des remarques formulées. La réforme sera soumise au gouvernement en troisième lecture dans les prochaines semaines. Désormais, ma priorité est d’intégrer, de la manière la plus pertinente possible, les différentes observations du Conseil d’État ».

 

Martine Simonis

Secrétaire générale